2024年12月30日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海上風(fēng)電項(xiàng)目用海管理的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》),對(duì)海上風(fēng)電項(xiàng)目空間布局、節(jié)約集約、審批優(yōu)化、生態(tài)監(jiān)管等方面提出明確規(guī)定和要求，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展，其宗旨在于進(jìn)一步加強(qiáng)海上風(fēng)電項(xiàng)目用海管理，切實(shí)提高海域資源利用效率，加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。政策的出臺(tái)為海上風(fēng)電項(xiàng)目用海規(guī)劃提供了方向指引，標(biāo)志著海上風(fēng)電用海將從“粗放式擴(kuò)張”向“精細(xì)化管控”轉(zhuǎn)變，為海上風(fēng)電項(xiàng)目用海規(guī)劃提供了方向指引。
海上風(fēng)電發(fā)展現(xiàn)狀
海上風(fēng)電發(fā)展歷程可追溯至20世紀(jì)末。歐洲是海上風(fēng)電先行者，早在1991年就建成了全球首個(gè)海上風(fēng)電場(chǎng)——丹麥Vindeby項(xiàng)目。我國(guó)海上風(fēng)力資源開(kāi)發(fā)起步較晚，但發(fā)展迅速。2007年，我國(guó)首座1.5MW海上風(fēng)電機(jī)組在渤海綏中油田建成發(fā)電，拉開(kāi)了我國(guó)海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)序幕。2010年，我國(guó)首個(gè)海上風(fēng)電示范項(xiàng)目——東海大橋102MW海上風(fēng)電項(xiàng)目建成并網(wǎng)發(fā)電，標(biāo)志著我國(guó)大功率風(fēng)電機(jī)組裝備制造業(yè)躋身世界先進(jìn)行列。2021年，江蘇如東1100MW海上風(fēng)電柔性直流輸電示范項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)風(fēng)場(chǎng)全容量并網(wǎng)，為我國(guó)深遠(yuǎn)海風(fēng)電的開(kāi)發(fā)提供了重要的技術(shù)示范和經(jīng)驗(yàn)借鑒。2024年，南方電網(wǎng)承擔(dān)的國(guó)內(nèi)首例由電網(wǎng)企業(yè)投資建設(shè)的陽(yáng)江三山島海上風(fēng)電柔直輸電工程獲得核準(zhǔn)批復(fù)，首期規(guī)劃裝機(jī)容量2000MW，通過(guò)海陸直流方案引入負(fù)荷中心，開(kāi)創(chuàng)了大規(guī)模海上風(fēng)電送出發(fā)展新模式。
海上風(fēng)電逐步走向成熟，呈現(xiàn)出規(guī)?；?、深遠(yuǎn)海化、技術(shù)先進(jìn)化的發(fā)展趨勢(shì)。首先，項(xiàng)目規(guī)模不斷擴(kuò)大，單場(chǎng)裝機(jī)容量從百兆瓦級(jí)向吉瓦級(jí)邁進(jìn);其次，開(kāi)發(fā)區(qū)域從近海向深遠(yuǎn)海延伸，對(duì)輸電技術(shù)提出更高要求;最后，柔性直流輸電技術(shù)因其在遠(yuǎn)距離、大容量輸電中的優(yōu)勢(shì)，將成為配套送出工程主流選擇。
海上風(fēng)電項(xiàng)目工程規(guī)模大、用海需求高。以陽(yáng)江三山島海上風(fēng)電柔直輸電工程為例，該項(xiàng)目將在海上建設(shè)一座±500千伏海上換流站，通過(guò)±500千伏直流海底電纜加直流架空線方式把海上風(fēng)電輸送至珠三角負(fù)荷中心，直流海底電纜長(zhǎng)度超過(guò)100公里。海上風(fēng)電項(xiàng)目在用海過(guò)程中會(huì)與軍事、漁業(yè)、航運(yùn)等其他行業(yè)產(chǎn)生密切交集，很可能出現(xiàn)“用海打架”困局。例如，江蘇海上風(fēng)電發(fā)展曾經(jīng)放緩，原因之一就是風(fēng)機(jī)塔筒對(duì)電磁波的反射對(duì)軍事雷達(dá)、通訊裝備產(chǎn)生干擾。海上風(fēng)電還可能擠占傳統(tǒng)漁業(yè)養(yǎng)殖區(qū)域，影響漁民生計(jì);海上風(fēng)電布局還可能影響海上航運(yùn)交通，造成船舶航行和港口運(yùn)營(yíng)不便。
海上風(fēng)電用海主要矛盾
依據(jù)《通知》最新有關(guān)規(guī)定，結(jié)合海上風(fēng)電發(fā)展現(xiàn)狀，可以判斷后續(xù)海上風(fēng)電用?？赡苊媾R如下主要矛盾。
一是空間布局矛盾：近海資源緊張與深遠(yuǎn)海開(kāi)發(fā)壁壘。由于海上風(fēng)電項(xiàng)目的用海需求不斷增加，導(dǎo)致近岸海域資源緊張、用海矛盾加劇。為此，《通知》提出推進(jìn)海上風(fēng)電深水遠(yuǎn)岸布局，新增海上風(fēng)電項(xiàng)目應(yīng)在離岸30千米以外或水深大于30米的海域布局;近岸區(qū)域水深超過(guò)30米的，風(fēng)電場(chǎng)離岸距離需不少于10千米;灘涂寬度超過(guò)30千米的，風(fēng)電場(chǎng)內(nèi)水深需不少于10米。然而，當(dāng)前技術(shù)決定了深遠(yuǎn)海開(kāi)發(fā)面臨成本高、運(yùn)維難度大等瓶頸，工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)性壓力愈發(fā)凸顯，企業(yè)投資意愿受到壓制。
二是資源利用矛盾：?jiǎn)我还δ苡煤Ｅc復(fù)合開(kāi)發(fā)需求。傳統(tǒng)海上風(fēng)電項(xiàng)目場(chǎng)地通常僅布局風(fēng)機(jī)、海纜等以發(fā)電與輸電為主要目的的設(shè)備設(shè)施，單一功能用海情況下海域資源利用效率較低。為此，《通知》鼓勵(lì)新增海上風(fēng)電項(xiàng)目用海采用“風(fēng)電+”模式實(shí)現(xiàn)“一海多用”，通過(guò)網(wǎng)箱養(yǎng)殖、海洋牧場(chǎng)、海上光伏、波浪能發(fā)電、制氫、儲(chǔ)能等設(shè)施，切實(shí)提高海上風(fēng)電場(chǎng)區(qū)海域資源利用效率。但是，當(dāng)前跨行業(yè)用海協(xié)調(diào)機(jī)制還很不完善，“風(fēng)電+養(yǎng)殖”等新發(fā)展模式須協(xié)調(diào)多方利益，以減少甚至避免出現(xiàn)新的用海糾紛與權(quán)屬爭(zhēng)議。
三是審批效率矛盾：多頭管理與流程冗長(zhǎng)。海上風(fēng)電項(xiàng)目的用地、用海、環(huán)評(píng)、海事等多環(huán)節(jié)審批流程較為繁瑣，且涉及能源、海洋、交通等多個(gè)領(lǐng)域的行政部門(mén)，項(xiàng)目審批周期較長(zhǎng)，容易導(dǎo)致海上風(fēng)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)啟動(dòng)慢甚至工期延誤?！锻ㄖ芬蠹訌?qiáng)部門(mén)協(xié)同，優(yōu)化海上風(fēng)電項(xiàng)目用海審批，對(duì)符合國(guó)土空間規(guī)劃且必須選劃在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的電纜通道提出“一次性評(píng)估”機(jī)制。截至目前，各地方執(zhí)行細(xì)則尚未完全落地，還需要在實(shí)踐中摸索用海審批優(yōu)化方法，以提升海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)效率。
四是生態(tài)保護(hù)矛盾：開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與生態(tài)承載力失衡。海上風(fēng)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響不容忽視。例如，海底電纜敷設(shè)可能會(huì)極大影響海洋生物棲息地，風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)建設(shè)也可能對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)造成干擾?！锻ㄖ芬笤陧?xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)紅線;一方面，強(qiáng)調(diào)生態(tài)用海和原地修復(fù)的重要性，在海域使用論證報(bào)告中要針對(duì)性提出生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施，原則上需要開(kāi)展原地修復(fù)。另一方面，明確項(xiàng)目施工期要采用對(duì)海底地形影響較小的施工方式，降低對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響。
構(gòu)建可持續(xù)用海新范式
面對(duì)現(xiàn)有的主要矛盾，為后續(xù)海上風(fēng)電用海提出以下幾點(diǎn)建議。
一是空間優(yōu)化：多規(guī)合一與深遠(yuǎn)海開(kāi)發(fā)補(bǔ)貼。針對(duì)海域資源緊張的問(wèn)題，宜優(yōu)化用海規(guī)劃，促進(jìn)多規(guī)合一，用海單位應(yīng)加強(qiáng)海上風(fēng)電項(xiàng)目與國(guó)土空間總體規(guī)劃、海岸帶專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃的銜接，合理規(guī)劃用海區(qū)域，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)空間布局，避免與其他海洋產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生沖突。此外，鼓勵(lì)海上風(fēng)電向深遠(yuǎn)海域開(kāi)發(fā)也可以緩解“用海打架”難題，可以針對(duì)海上風(fēng)電項(xiàng)目進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)差異化管理，如采取設(shè)立深遠(yuǎn)海專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼或減免海域使用金等措施支持海上風(fēng)電向深遠(yuǎn)海布局。
二是模式創(chuàng)新：跨行業(yè)協(xié)同與立體用海機(jī)制。創(chuàng)新商業(yè)模式，打通跨行業(yè)用海的協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)提高海上風(fēng)電場(chǎng)區(qū)海域資源利用效率，如成立地方性海洋經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，整合當(dāng)?shù)仫L(fēng)電、漁業(yè)、航運(yùn)企業(yè)，共享海域數(shù)據(jù)與設(shè)施。此外，可先通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和優(yōu)化設(shè)計(jì)，建立“風(fēng)電+”綜合開(kāi)發(fā)利用模式的示范應(yīng)用基礎(chǔ)，并通過(guò)具體政策手段鼓勵(lì)新增項(xiàng)目配建養(yǎng)殖或制氫等復(fù)合設(shè)施，完善立體復(fù)合用海機(jī)制。
三是審批改革：多部門(mén)協(xié)調(diào)與數(shù)字化平臺(tái)。政府宜建立多部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)自然資源(海洋)主管部門(mén)與能源主管部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，合作編制省級(jí)海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮海上風(fēng)電項(xiàng)目的用海需求，實(shí)現(xiàn)用海資源的科學(xué)配置。推行跨部門(mén)聯(lián)合審批模式，整合及優(yōu)化海上風(fēng)電項(xiàng)目的用地、用海、環(huán)評(píng)、海事等多環(huán)節(jié)審批流程，搭建數(shù)字化平臺(tái)集成用海審批、生態(tài)監(jiān)測(cè)、權(quán)屬登記等功能，通過(guò)“一網(wǎng)通辦”提升行政審批效率。
四是生態(tài)補(bǔ)償：市場(chǎng)化機(jī)制與長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)體系。探索海洋生態(tài)損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，并開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化機(jī)制研究，如推行“生態(tài)銀行”等綠色金融方法，通過(guò)企業(yè)繳納生態(tài)保證金以用于第三方開(kāi)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。此外，還應(yīng)建立海洋生態(tài)系統(tǒng)的長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系，利用衛(wèi)星遙感與人工智能等先進(jìn)技術(shù)建立動(dòng)態(tài)評(píng)估模型，實(shí)時(shí)監(jiān)控海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)對(duì)海洋生物的影響，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的生態(tài)問(wèn)題。作者：王建斌 張勁松 黃琰(作者均供職于南方電網(wǎng)能源發(fā)展研究院有限責(zé)任公司)
